logo
Pidruchnik_ost / Підручник ост

Розділ V.

Держава, як суб’єкт управління у галузі авіації

1. Управління в галузі цивільної авіації у механізмі виконавчої влади

2. Правовий статус органу державного управління в галузі цивільної авіації.

3. Державіаслужба: правова основа, функції та повноваження.

  1. Управління в галузі цивільної авіації у механізмі виконавчої влади

Завершення в Україні конституційного процесу (в основному) має винятково важливе значення для систематизації суспільних відносин у державі, подальшого здійснення реформ, що відбуваються. Прийняття 28 червня 1996 р. Конституції України створило надійний законодавчий фундамент реформування економічних, політичних, суспільних відносин. Конституція є надійною базою для створення законодавчих основ діяльності всіх державних органів, нею передбачені напрямки удосконалення поточного законодавства, створення системи нових нормативних розпоряджень.

При підготовці Основного Закону одним із ключових питань було питання про владу і поділ влади. Установлюючи, що єдиним джерелом влади в Україні є народ, Конституція в ст. 6 проголошує принцип її поділу на законодавчу, виконавчу і судову. Реалізація названого принципу передбачає як співробітництво різних галузей, так і наявність стримань і противаг між ними для запобігання узурпації влади будь-якою гілкою. Створюються самостійні, сильні, що впливають один на одного підсистеми державного апарата, що виконують свої функції з дотриманням принципу верховенства права, що визначає, що дії всіх державних органів і їхніх службовців повинні відповідати вимогам права. Вимога, що випливає з цього принципу, верховенства в системі законодавства закону є однієї з найважливіших ідей, що панують у правовій державі.

У загальному розумінні влада являє собою форму соціальних відносин, яка характерезується здатністю впливати на характер і напрям діяльності та поведінку людей за допомогою економічних, ідеологічних, організаційно-правових механізмів, а також за допомогою авторитету, традицій, насильства.Сутністю влади є відношення керівництва, панування та підлеглості. (Щекин Г.В. Теорія соціального керування: Монографія./ Г.В.Щёкин. – К.: МАУП, 1996. – 408с.).

У загальному розумінні влада - це здатність та спроможність чинити визначений (визначальне) вплив на діяльність, поведінку людей за допомогою певних засобів.

Державна влада характеризується наступними ознаками: 1) вона є засобом соціального управління; 2) являє собою відносини між людьми, їхніми організаціями, суб'єктом і об'єктом якого є наділена волею і свідомістю людина (колектив); 3) ці відносини забезпечують виявлення і домінування владної волі, пов'язано зі здатністю суб'єкта направляти волю, поведінку іншої особи; 4) влада здійснюється за допомогою особливої системи засобів і методів впливу (норми, зброя, організації, примус і ін.).

Уособлення виконавчої влади відповідними суб’єктами характерезують її сутність, що зводиться до наступного:

  1. вона є відносно самостійною гілкою (формою, видом) єдиної державної влади;

  2. ця самостійність проявляється лише у зв’язку з практичною реалізацією Конституції, законів України;

  3. має державно-правову природу, наділена владними повноваженнями, що прявляється в її можливостях впливати на поведінку і діяльність людей, їх об’єднань;

  4. здійснюється на засадах поділу державної влади на гілки не на всіх рівнях, а лише на вищому, оскільки на місцевому рівні відсутні законодавчі органи;

  5. виконавча влада здійснюється системою спеціально створених суб’єктів – органами виконавчої влади різних рівнів, які наділені виконавчою компетенцією і через цю систему здійснюється державне управління, виконавча та розпорядча діяльність. (с.11-12) Адміністративне право України [Підручник для юрид.вузів і фак./Ю.П.Битяк, В.В.Богуцький, В.М.Гаращук та ін.]; За ред. Ю.П.Битяка.-Харків: Право, 2001.-528с.

Відповідно до принципу поділу влади виконавча влада може бути визначена як вторинна і підзаконна. Її вторинність і подзаконность є наслідком того, що саме суб'єкти управління видають владні акти, що дозволяють на основі закону вирішувати питання, що виникають у найрізноманітніших ситуаціях у повсякденному житті суспільства і держави. На підставі цього можна затверджувати, що основне призначення виконавчої влади - організація виконання актів законодавчої влади й інших актів.

Проте, є всі підстави стверджувати, що з точки зору функціонування й організації виконавча влада самостійна і незалежна у своїх відносинах з іншими гілками влади. Ця самостійність і незалежність базується на тому, що ніякий інший орган не вправі приймати на себе “систему повноважень, тобто суб’єктивних прав і обов’язків особливого роду” (с.26, Лазарев Б.М., Компетенция органов управления. М., «Юридическая литература», 1972. – 280с.), що є складовою компетенції органів управління. Масштаби діяльності органів управління великі, “у суспільному житті неможливо відшукати хоча б одну сферу, якої так чи інакше не торкався б управлінський вплив держави”, (с.14, Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. – К.: Юрінком Інтер, 1999. – 736 с.). Тобто “в суспільстві, організованому на державній основі, переважне значення має державний канал соціально-керуючого впливу”, що представлений “системою органів виконавчої влади” і “справляє регулюючий вплив на всі сфери державного і суспільного життя” (там само, с.14, 110). Керуючий вплив інших гілок влади на суспільні відносини у зв’язку з їх багатоманітністю не в змозі взяти на себе функцію врегулювання цих відносин.

Виконавча влада здійснюється частиною численного, спеціально сформованого апарату, який має власну структуру та штат службовців. Очевидним є те, що за дорученням держави функції державного управлінняїї здійснюються в економічній, соціально-культурній та адміністративно-політичній сферах суспільного життя спеціальними органами, які створюють систему органів виконавчої влади, є її суб’єктами і організаційним механізмом її здійснення. Ця система має складну розгалужену структуру, кожна ланка якої керує певною сферою або галуззю суспільного виробництва, обслуговування й ін. Управління на підставі й на виконання закону є змістом діяльності органів виконавчої влади і це дозволяє зробити висновок про те, що по своїй суті така влада і управління, здійснюване її органами, - та сама форма практичної реалізації державної влади. Лише в зв'язку з закріпленням Конституцією України принципу поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову в якості одного з основних конституційних принципів правової держави, замість поняття "державне управління", що довгі роки вживалося в конституційному й адміністративному законодавстві, виникла необхідність ввести таке поняття як "виконавча влада". Хоча, як ми будемо бачити в наступному, термін “державне управління” все ж таки вживається в нормативно-правових актах стосовно теми, що розглядається.

Сучасний період характеризується тим, що виконавча влада в її державно-управлінському розумінні у відомій мірі намагається не займатися безпосередньо управлінням економічними та соціальними процесами, що було властиво періоду панування державної власності у зазначених сферах. У той же час постійно висувається теза про необхідність сильної влади, здатної забезпечити належний рівень керованості всіх суспільних відносин, що свідчить про її особливу роль в умовах роздержавлення і наближення до істинно ринкових відносин. „Використання влади як засобу реалізації спільних інтересів найхарактерніше простежується під час здійснення державної влади в прцесі діяльності держави”(с.16. Малиновський В.Я. Державне управління: Навчальний посібник. – Луцьк: Ред.-вид. відд. „Вежа” Вол. держ. ун-ту ім. Лесі Українки, 2000. – 558с.)

Явища, що мають місце в умовах української дійсності, вимагають державної підтримки, захисту, а тому не можуть здійснюватися стихійно, вони повинні регулюватися. У той же час адміністративна та економічна реформи, орієнтовані на ефективність державного управління і розвиток ринкових відносин та істотно впливають на форми регулювання різноманітних суспільних зв'язків. У таких умовах змінюється структура органів, що здійснюють управління, спостерігається відхід від постійного і безпосереднього (прямого) втручання апарату в діяльність керованих. Все більше виявляється тенденція становлення системи економічних методів державного регулювання. Однак і в таких умовах цільове призначення управлінських органів залишається досить суттєвим. Мова фактично йде лише про різну питому вагу участі держави в економічному й іншому процесах - безпосереднє управління об'єктами або регулювання найбільш істотних у суспільному значенні управлінських зв'язків.

Відповідно органи виконавчої влади з однієї сторони виконують функції безпосереднього управління окремими галузями, а з іншого боку - функції регулювання, координації в різних сферах, тому їх можна поділити на такі, що здійснюють галузеве управління і на такі, що здійснюють управління окремими сферами (міжгалузеве). Нинішній етап зміцнення України як незалежної держави, політика якої орієнтована на розвиток ринкових відносин, характеризується зростанням значимості в системі виконавчої влади галузевих органів, що діють на основі й на виконання законів, наділені державно-владними повноваженнями з метою координації, узгодження, регулювання, контролю і напрямку окремих сторін діяльності підлеглих їм суб'єктів управління для забезпечення єдності при вирішенні питань, що мають загальнодержавне значення.

Особлива спрямованість дій таких органів - забезпечення реалізації державної політики у відповідній галузі, сферах; координація і регулювання діяльності підпорядкованих їм об'єктів управління - створює певний порядок взаємовідносин у відповідній сфері, визначає специфічність органів, що виявляється в їхніх функціях, компетенції, організаційно-правовій структурі. Особливістю діяльності таких органів є ще і те, що вони здійснюють безпосереднє управління підпорядкованими об'єктами.

У цьому зв'язку, варто звернути увагу на те, що можливо, в залежності від кола суб'єктів, розрізняти галузеве управління в широкому і вузькому (спеціальному) розумінні. У широкому змісті слова, галузеве управління полягає "в організації ефективного функціонування підпорядкованих систем" (с.271, Адміністративне право України [Підручник для юрид.вузів і фак./Ю.П.Битяк, В.В.Богуцький, В.М.Гаращук та ін.]; За ред. Ю.П.Битяка.-Харків: Право, 2001.-528с.). Галузеве управління у вузькому змісті формується відповідно до особливостей конкретних секторів економіки, визначається у відповідних законах, положеннях про конкретні органи управління. Органи, що виконують галузеві чи підгалузеві функції, створюються у формі міністерств, державних комітетів і відомств. Саме вони здійснюють повноваження, головним чином, у відношенні безпосередньо підпорядкованих їм підприємств, установ і організацій. Особливий інтерес для дослідження представляє галузеве управління у вузькому змісті, а з урахуванням обраної теми дослідження – управління в галузі (підгалузі) цивільної авіації.

Галузеві органи діють переважно в межах своєї системи, їхній вплив поширюється на певні галузі й іменуються галузями або сферами управління, що є межею, в рамках якої вони здійснюють свою діяльність. З погляду розмежування галузевого управління можна визначити таку як транспорт, у рамках якої спеціально створені органи наділені певними повноваженнями.

Представляється можливим виділити принаймні дві основні риси органів, що покликані здійснювати управління в певних галузях економіки. Це, по-перше, те, що вони займають відомче положення в загальній системі органів виконавчої влади та реалізують державну політику у відповідній галузі і, по-друге, специфічні їхня компетенція, правові форми діяльності і застосовувані методи.

Завдання і функції органів, що здійснюють управління, наприклад, у галузі цивільної авіації, дають можливість стверджувати, що вони володіють специфічними рисами. Сутність же діяльності органу галузевого управління складається, головним чином, у реалізації державної політики, безпосередня організація об’єктів, прямий вплив на всю їхню роботу у певних напрямках.

Таким чином, галузеве управління можна охарактеризувати як діяльність, що здійснюється окремими спеціально створюваними органами виконавчої влади і складається не тільки у прямому впливі на підприємства, установи та інші структури, що є в їх підпорядкуванні, на ті соціальні процеси, що відбуваються у суспільстві, а й удосконаленні взаємодії і координації між ними, погоджені напрямків окремих сторін їхньої роботи з метою забезпечення єдності при вирішенні питань, що можуть мати й загальнодержавне значення.

У якості суб'єкта управління в галузі цивільної авіації можна визнати державу в особі її органів (посадових осіб), що виконують безпосередньо або опосередковано управлінські функції в галузі, що розглядається, а як об'єкт - суспільні відносини, що виникають у зв'язку з використанням найоб’ємнішого природного ресурсу – повітряного простору. Але слід враховувати той факт, що опосередковуючи ці суспільні відносини через норми права держава впливає не тільки на них, а й на свідомість, волю, поведінку, поступки людей; і звертає на увагу не тільки “ця універсальна ознака об’єкта соціального управління, а його організаційно-ієрархічний характер”, “функціонування в рамках того чи іншого варіанта спільної діяльності” (с.71, Ю.М.Козлов, Е.С.Фролов. Научная организация управления и право. М.: Изд-во Московского университета, 1986. – 246с.).

Аналіз деяких нормативних актів та наукової літератури щодо управління дозволяє констатувати наступне. В одній з робіт “прийнято говорити про три сфери суспільного життя, що є об'єктами діяльності апарата державного управління: економічна, соціально-культурна і адміністративно-політична” (Государственное управление в СССР в условиях НТР. М., 1978, с.26). На думку інших:

Важливою умовою будь-якої класифікації є вибір досить чітких і ясних критеріїв. Можна, звичайно погодитись з думкою Ю.М.Козлова та Є.С.Фролова що “при визначенні основних сфер суспільного життя” є підстави “орієнтуватися на встановлені в конституційному варіанті позначення найважливіших напрямків діяльності державних органів“ (с.75, Ю.М.Козлов, Е.С.Фролов. Научная организация управления и право. М.: Изд-во Московского университета, 1986. – 246с.). У цьому аспекті безсумнівний інтерес представляє вказівка на те, що “суспільне життя в Україні грунтується на засадах політичної, економічної та ідеологічної багатоманітності” (ст. 15 Конституції України), а до повноважень Верховної Ради України належить, серед іншого, відноситься “затвердження загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля” (ст. 85); серед напрямів діяльності Кабінету Міністрів України – “розробка і здійснення загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України” (ст. 116). І хоча стосовно до інших органів держави подібні напрямки діяльності конституційно не деталізуються, проте вони позначаються при визначенні організаційно-правового статусу багатьох з них. Наприклад, п.1 загального положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади України, затвердженого Указом Президента України від 12.03.96р. №179/96 визначає, що Міністерство реалізує державну політику у відповідній галузі.

Отже, визначаючи види управління як соціальне, технічне (технологічне) і біологічне - керуються таким критерієм як об'єкт управління (суспільство, державні та недержавні організації, їх діяльність), а при класифікації видів управління як-то економічне, політичне, соціальне (очевидно у більш вузькому розумінні) та ідейне (духовне) – сферами суспільного життя. І цілком правомірно зауважити, що “в процесі розвитку теорії соціального управління ... можливо побудувати теоретично системи для опису управління усіма основними компонентами соціального організму” (с.34, М.Марков. Теория социального управления. М, 1978). У першому випадку спільним критерієм виступає людина або певним чином організовані групи людей і в контексті розглядуваної теми соціальне та технічне (технологічне) управління, як видається з нашої точки зору, можна об’єднати терміном “соціально-технічне”. Дійсно, розглядаючи цивільну авіацію як явище, складовою частиною яких є й ті суспільні відносини, що виникають у зв’язку з використанням повітряного простору, й застосування машин та механізмів, за допомогою яких можливе таке використання для досягнення тих завдань, що повстають перед людиною та їх групами ці види управління – соціальне та технічне (технологічне) – багато в чому мають точки дотику і тому їх можна розглядати як дві взаємодіючі і взаємопов'язані між собою підсистеми єдиної системи. Таким чином, управління в такому явищі як цивільна авіація можна уявити як цілеспрямовану соціальну та технічну діяльність з метою забезпечення узгодженості та упорядкованості спільних дій людей або їх колективів для задоволення потреб суспільства та своїх особистих людських потреб.

Другий аспект являє собою певні сфери суспільного життя, серед яких слід відзначити економічну. Адже діяльність цивільної авіації спрямована перш за все на налагодження економічних зв’язків, є частиною єдиної транспортної системи, що обслуговує сфери виробництва та життєдіяльність людей, але не створює матеріальних благ і упраління цією діяльністю відноситься до управління комунікаціями (розд.VIII, Адміністративне право України [Підручник для юрид.вузів і фак./Ю.П.Битяк, В.В.Богуцький, В.М.Гаращук та ін.]; За ред. Ю.П.Битяка.-Харків: Право, 2001.-528с.). А ст.32 Закону України “Про транспорт” від 10.11.94р. № 232/94-ВР визначає, що: “До складу авіаційного транспорту входять підприємства повітряного транспорту, що здійснюють перевезення пасажирів і вантажів, аерофотозйомки, сільськогосподарські роботи, а також аеропорти, аеродроми, аероклуби, транспортні засоби, системи управління повітряним рухом, навчальні заклади, ремонтні заводи цивільної авіації та інші підприємства, установи та організації незалежно від форм власності, що забезпечують роботу авіаційного транспорту”. Таким чином є очевидним наявність таких різнопланових елементів економіки як промисловість, сільське господарство та ін.

І складність такої сфери обумовлюється визначенням головних напрямів формування як економічної політики в цілому, так і окремих її підгалузей (як-то цивільна авіація) відповідними державними органами, що є гарантією незалежності і умовою для інтеграціїї у світове економічне співтовариство. Отже і аналіз цієї політики “набагато безпосередніше пов’язаний з суспільними науками, зокрема з ... юриспруденцією поряд з управлінням” (с. 46, Пал, Леслі А. Аналіз державної політики / Пер. з англ. Іван Дзюб. – К.: Основи, 1999. – 422с.).

Висновок з наведеного вище можна зробити такий. Управління в такій галузі (для спрощення у подальшому будемо називати “галузь”) як цивільна авіація - це заснована на законі виконавчо-розпорядча діяльність уповноважених на те державою органів (посадових осіб), що спрямована на встановлення і застосування загальнообов’язкових норм і правил для юридичних та фізичних осіб при використанні ними повітряного простору з метою задоволення своїх потреб і інтересів, а також потреб і інтересів суспільства та його громадян і забезпечення безпеки авіації. Тобто управління в галузі можна розглядати як „систему управління, під якою розуміється всі необхідні алгоритми обробки інформації і засобів їх реалізації, об’єднані з метою досягнення поставлених цілей управління в об’єкті. ...система управління ...може бути реалізована у вигляді системи правил, договорів, обов’язків, які реалізуються в процесі управління”.(С.10. Державне управління в Україні: організаційно-правові засади: Навч. посіб. / Н.Р.Нижник, С.Д.Дубенко, В.І.Мельниченко та ін.; За заг ред. проф. Н.Р.Нижник. – К.: Вид-во УАДУ, 2002, 164с.)

2. Правовий статус органу державного управління в галузі цивільної авіації.

Для визначення складності завдання управління та правового забезпечення діяльності цивільної авіації, на нашу думку, доцільно навести визначення, що надається в ст. 2 Повітряного кодексу України (Відомості Верховної Ради (ВВР), 1993, № 25, ст.274) від 04.05.93р. №3167-ХІІ, а саме: “Авіація як галузь – це усі види підприємств, організацій та установ, діяльність яких спрямована на створення умов та використання повітряного простору людиною за допомогою повітряних суден”. А в ст.32 Закону України “Про транспорт” (Відомості Верховної Ради (ВВР), 1994, № 51, ст.446) від 10.11.94р. № 232/94-ВР міститься таке: “До складу авіаційного транспорту входять підприємства повітряного транспорту, що здійснюють перевезення пасажирів і вантажів, аерофотозйомки, сільськогосподарські роботи, а також аеропорти, аеродроми, аероклуби, транспортні засоби, системи управління повітряним рухом, навчальні заклади, ремонтні заводи цивільної авіації та інші підприємства, установи та організації незалежно від форм власності, що забезпечують роботу авіаційного транспорту”. Для більш комплексного підходу до розгляду авіації як галузі слід процитувати ще одне поняття, що вживається в п.2 Постанови Кабінету Міністрів України “Про затвердження Положення про використання повітряного простору України” (Офіційний вісник України, 2002 р., № 14,ст.727) від 29.03.2002р. № 401: “авіація - галузь, що є складовою частиною транспортної системи країни, підприємства, установи та організації якої незалежно від форми власності та підпорядкування володіють повітряними суднами та провадять діяльність, пов'язану з використанням повітряного простору”.

Таким чином є очевидним наявність таких різнопланових елементів як авіакомпанії та аеропорти, поливно-заправні комплекси, об’єкти системи організації повітряного руху, повітряні судна та різнорідні комплекси технічного обслуговування авіаційної техніки. І ця різноплановість характерезується не тільки цими елементами як такими, а й рівнями, на яких здійснюється управління ними з боку державних органів (наприклад, Український центр планування використання повітряного простору України та регулювання повітряного руху (Украероцентр); регіональні структурні підрозділи центру, до складу яких входять районні та допоміжні районні центри обслуговування повітряного руху), формою власності та підпорядкування (наприклад, авіаперевізники недержавної форми власності; повітряні судна відомчої приналежності та підпорядкування: Міноборони, Міністерства внутрішніх справ, Міністерства промислової політики; інші підприємства, установи та організації державного та недержавного сектору, що забезпечують діяльність цивільної авіації).

Розробка й впровадження значного по об’єму правового матеріалу, а потім і засвоєння усіма учасниками галузі є необхідною умовою здійснення централізованого державного регулювання цивільню авіацією.

Виходячи з того, що “управління за своїм призначенням становить собою вид державної діяльності, в рамках якої реалізується повноваження певного уповноваженого на те органу” на наш погляд цілком логічно було б розглянути управління цивільною авіацією, “як таку, що, серед інших, включає в себе й історичні моменти” [20, С.12].

Законодавче оформлення формування системи органів держави щодо управління народно-господарським комплексом взагалі, транспортом та цивільною авіацією зокрема розпочалось в Україні такими нормативно-правовими актами:

Поступово, протягом понад десять років вітчизняне законодавство щодо регулювання діяльності авіаційного транспорту перебуває на етапі становлення, супроводжувається прийняттям нових законів та підзаконних актів та постійним вдосконаленням “старих”.

Насамперед звертає на увагу сам процес пошуку з боку уряду вирішення питання статусу органу управління. Не вдаючись до повного переліку рішень уряду щодо цього, вважаємо за доцільне цей процес розглянути поетапно та навести деякі з рішень, які, на наш погляд, найбільш суттєві.

Отже. Правонаступником Державної адміністрації авіаційного транспорту, згідно Указу Президента “Про Міністерство транспорту України” від 26.11.92р. № 581/92 визначено департамент авіаційного транспорту, який, серед інших, створюється в структурі Міністерства транспорту з передачею йому функцій цього органу управління.І на виконання цього указу Кабінету Міністрів України доручено привести Положення про Міністерство транспорту України і його структуру у відповідність з цим Указом, що і знайшло своє відображення у відповідній постанові уряду від 17.02.93р. №106.Згідно цієї постанови:

Наступним кроком влади у напрямку визначення статусу органу управління цивільною авіацією став Указ Президента “Про Положення про Державний департамент авіаційного транспорту України” від 05.06.95р. № 425/95, яким затверджено Положення про цей орган і що Державний департамент авіаційного транспорту України (Укравіатранс) є центральним органом державної виконавчої влади, підвідомчим Кабінету Міністрів України.

Виходячи з визначення Укравіатранса як “центального органу”, аналізу покладених на нього завдань щодо реалізації державної політики у сфері розвитку цивільної авіації, керівництва цивільною авіацією та призначення Голови цього відомства Президентом України, можна зробити висновок, що його правовий статус підвищився до рівня міністерства. На додаток до цього, згідно указу, змінився не тільки правовий статус, а й назва: Укравіація на Укравіатранс.

Протягом наступних півроку Указами Президента України “Про вдосконалення управління транспортним комплексом України” від 11.09.95р. № 826/95 (Урядовий кур'єр вiд 14.09.1995р., № 137) та “Питання Міністерства транспорту України” від 27.12.95р. №1186, як викладено в преамбулі першого “з метою забезпечення ефективного функціонування транспортного комплексу України”, до системи Міністерства транспорту України увійшов і Державний департамент авіаційного транспорту України і його визначено як орган державної виконавчої влади. Керівника цього органу призначає Президент України. Крім того Міністерство транспорту України (Мінтранс) є центральним органом державної виконавчої влади, підвідомчим Кабінету Міністрів України.Мінтранс реалізує державну політику в галузі транспорту і здійснює, в тому числі, й керівництво авіаційного транспорту через Державний департамент авіаційного транспорту України; а Положення про останній затверджує Кабінет Міністрів України.Тобто цими указами введено знов перепідпорядкування Мінтрансу органу управління цивільною авіацією.

Далі. Указом Президента України “Про заходи щодо впорядкування державного регулювання діяльності цивільної авіації в Україні” (Офіційний вісник України,1997 р., № 25, ст. 95) від 11.06.97р. № 531/97 акцентовано увагу на забезпеченні ефективного функціонування цивільної авіації та удосконаленні системи державного регулювання у цій сфері.З цією метою в системі Міністерства транспорту України утворено Державну авіаційну адміністрацію України (далі - Укравіація) на базі Державного департаменту авіаційного транспорту України та Комітету по використанню повітряного простору України, що ліквідуються.Тобто змінилась як сама назва (Укравіатранс на Укравіація) так і коло завдань, якими стали: реалізація державної політики з питань розвитку цивільної авіації, здійснення централізованого державного регулювання в галузі цивільної авіації України, організація та забезпечення авіаційних перевезень, робіт та послуг, ефективного використання повітряного простору, в тому числі у військових цілях, здійснення сертифікації об'єктів і суб'єктів цивільної авіації та ліцензування їх діяльності, нагляду за забезпеченням безпеки в галузі цивільної авіації. Але про правовий статус новоствореного органу в цьому указі не сказано. Вочевидь він залишився тим же - підпорядкований Мінтрансу. Майже через рік, очевидно в розвиток цього Указу щодо правонаступництва Державної авіаційної адміністрації України прав і обов'язків ліквідованих державних органів, Постановою Кабінету Міністрів України від 08.06.98р. №815 затверджено Положення про Державну авіаційну адміністрацію України (Офіційний вісник України, 1998 р., № 23, ст. 21), в якому Укравіація чомусь стала центральним органом виконавчої влади, підпорядкованим Мінтрансу, що реалізує державну політику у сфері цивільної авіації (як і в згадуваному Указі Президента “Про Положення про Державний департамент авіаційного транспорту України” від 05.06.95р. № 425/95, але центральним органом державної виконавчої влади, підвідомчим Кабінету Міністрів України).

Подальшим кроком влади щодо визначення правового статусу органу управління цивільною авіацією стали Укази Президента України “Про систему центральних органів виконавчої влади” (Офіційний вісник України, 1999 р., № 50, ст.8) від 15.12.99р. № 1572/99 та “Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади” (Офіційний вісник України, 1999 р., № 50, ст.11) від 15.12.99р. № 1573/99, якими в умовах проведення в Україні адміністративної реформи, вдосконалення структури органів виконавчої влади та підвищення ефективності державного управління передбачалось:

що і знайшло своє відображення в постанові Кабінету Міністрів України “Про утворення Державного департаменту авіаційного транспорту” (Офіційний вісник України, 2000 р., № 13, ст.523) від 29.03.2000 р. № 573. Відповідно до цієї постанови департамет є урядовим органом державного управління, який діє у складі Мінтрансу та йому підпорядковується. Розгляд цього положення, правового статусу Укравіатранса (до речі знову змінилась і назва) та основних завдань і функцій, які покладені на нього дає підстави припустити, що на певний термін цей департамент не підпадатиме під “шквал” ліквідацій та реорганізацій. Чому на певний? Тому, що спроби організації функціонування та правового регулювання діяльності цивільної авіації здійснювались у напрямку відповідності її аналогічним агенціям (особливо в останні 2-3 роки), що функціонують в развинутих зарубіжних країнах.

У 2004р. Указом Президента від 15.07.2004р. №803/2004 утворено Державну службу України з нагляду за забезпеченням безпеки авіації (Державіаслужба) (Офіційний вісник України, 2004р., № 28, ст.1869) на базі Державного департаменту авіаційного транспорту України, що підлягає ліквідації. Указ видано з метою вдосконалення державного регулювання у сфері використання повітряного простору і обслуговування повітряного руху, створення умов для здійснення заходів, передбачених Повітряним кодексом України щодо забезпечення безпеки польотів повітряних суден, авіаційної безпеки, якості робіт та послуг у цій галузі. Відповідно до цього указу встановлено, що Державіаслужба є:

головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики в галузі цивільної авіації та у сфері використання повітряного простору України.

У зв’язку з внесенням змін до Конституції України Законом України „Про внесення змін до Конституції України” (п.9-1) ст.116 Конституції України) (Відомості Верховної Ради (ВВР), 2005, № 2, ст.44) в частині переходу повноважень щодо утворення, реорганізації та ліквідації відповідно до закону міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади від Президента до Кабінету Міністрів України постановою уряду від 23.05.2006р. № 709 затверджено Положення про Державну службу України з нагляду за забезпеченням безпеки авіації (Офіційний вісник України, 2006 р., № 21, ст.1560) (Державіаслужба), що є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та реалізує державну політику у сфері забезпечення безпеки авіації, захисту національних інтересів України під час розслідування авіаційних подій. Водночас відповідно до постанови від тогож дня за №708 утворено у складі Міністерства транспорту та зв'язку Державний департамент авіаційного транспорту (Укравіатранс) як урядовий орган державного управління та затверджено Положення про нього. Цими постановами визначено виконання завдань та функцій двох державних органів щодо регулювання діяльності в галузі цивільної авіації, що певною мірою збігаються за змістом.

Очевидно тому постановою від 02.11.2006р. №1526 утворено Державну авіаційну адміністрацію (Офіційний вісник України,2006р., № 44, ст.2951) як урядовий орган державного управління у складі Міністерства транспорту та зв'язку на базі Державного департаменту авіаційного транспорту та Державної служби з нагляду за забезпеченням безпеки авіації, що ліквідовано цією ж постановою. Державіаадміністрація підпорядковується Мінтрансзв'язку та у межах своїх повноважень:

З наведеного можна констатувати, що нормативно-правові акти, якими встановлювався правовий статус органу державного управління в галузі цивільної авіації в Україні проходять складні процеси. На підставі цих актів відбувається чи то створення, реорганізація чи то ліквідація такого державного органу взагалі. Зміни, що вносились в організацію управління цивільною авіацією мали ознаки стихійності, відсутності науково обгрунтованих орієнтирів для прийняття відповідних рішень, від чого потерпала управлінська діяльність в цій галузі; змінювалась компетенція такого органу, тобто “певний обсяг державної діяльності, покладений на конкретний орган, або коло питань, передбачених законодавством, іншими нормативно-правовими актами, які він має право вирішувати в процесі практичної діяльності” ( [Адміністративне право України [Підручник для юрид.вузів і фак./Ю.П.Битяк, В.В.Богуцький, В.М.Гаращук та ін.]; За ред. Ю.П.Битяка.-Харків: Право, 2001.-528с.)18, С.59].

Ще у 2001р. наказом Міністерства транспорту України „Про введення в дію рішення Колегії від 09.07.2001 р. № 35 "Про перспективи та основні стратегічні напрямки розвитку цивільної авіації України" від 16.07.2001 №446 ("Транспорт України - нормативне регулювання", N 14, 31 липня 2001р.) серед інших у п.2 цього наказу зафіксовано „Проблемні питання цивільної авіації України”. Зокрема, першою проблемою є „невідповідність законодавчо закріпленого статусу Укравіатрансу реальним завданням із забезпечення ефективного державного управління і регулювання діяльності цивільної авіації відповідно до вимог ІКАО.

Політика і концепція Міжнародної організації цивільної авіації (ІКАО) щодо повноважень національного органу, відповідального за цивільну авіацію, за значною кількістю питань не відповідає цілям і функціям Міністерства транспорту України.

Зокрема функції, які виконує сьогодні Укравіатранс з сертифікації виробництв авіаційної промисловості України, типів та екземплярів повітряних суден, авіадвигунів, авіаційного обладнання та устаткування, і постійний контроль за їх відповідністю повністю відповідають міжнародній практиці та регламентації ІКАО, але виходять за межі завдань (цілей) Міністерства транспорту України. Для реалізації цих питань необхідна постійна взаємодія з ЦОВВ, що відповідає за політику в авіаційній промисловості України. А у зв'язку з нещодавньою зміною в статусі цього органу, тобто утворенні Міністерства промислової політики України на базі відповідного державного комітету, статус Укравіатрансу не відповідає необхідному еквівалентному рівню.

Забезпечення функціонування об'єднаної цивільно-військової системи організації повітряного руху формально покладено на Міністерство транспорту України, але фактично здійснюється Укравіатрансом спільно з Міністерством оборони, що також не відповідає основним завданням і функціям Міністерства транспорту України. Крім того необхідність за наявного статусу Укравіатрансу виконання офіційних дій через Мінтранс знижує оперативність спільної роботи з Міністерством оборони України. Перш за все це стосується координації забезпечення цивільними органами обслуговування повітряного руху та забезпечення протиповітряної оборони військовими підрозділами Міноборони України.

Взаємодія Укравіатрансу в питанні координації та реалізації авіаційних та інших пошуково-рятувальних робіт в межах національної системи здійснюється безпосередньо через МНС України, що повністю відповідає вимогам ІКАО, але також виходить за межі компетенції Міністерства транспорту України.

Відповідно до регламентації ІКАО у світі існує авіація загального призначення. Основними напрямками її застосування є задоволення потреб народного господарства у спеціальних авіаційних роботах: аерофотозйомка, авіаційно-хімічні роботи у сільському господарстві: перевезення спеціального вантажу чи обладнання (наприклад, медичного призначення); патрулювання лісів; гасіння пожеж; тощо. Всі ці питання не належать до компетенції Міністерства транспорту України, але повністю підконтрольні і регулюються від імені держави Укравіатрансом спільно з відповідними ЦОВВ.

Безпосередня технологічна участь в організації та необхідність оперативного міжвідомчого вирішення Укравіатрансом значної кількості питань при забезпеченні авіаційних перевезень вищих посадових осіб держави також передбачають повноваження, що не відповідають статусу урядового органу державного управління.

Статус (офіційні повноваження) Укравіатрансу, як урядового органу державного управління у складі Міністерства транспорту, значно ускладнює оперативне прийняття професійних рішень з вищезазначених питань. Повноважень Укравіатрансу недостатньо, що і було встановлено міжнародним аудитом ІКАО у листопаді 2000 року. Відповідно до офіційних зауважень аудиту Україні належить привести статус Укравіатрансу у відповідність до вимог ІКАО та зафіксувати основні функції та повноваження цього органу, а також повноваження і обов'язки його директора в основному кодифікаційному авіаційному законі держави - Повітряному кодексі України”.

Як шлях вирішення проблеми пропонувалося за необхідне підвищити статус Укравіатрансу до рівня центрального органу виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра транспорту України.

До речі організація і діяльність органів виконавчої влади торкається конституційних приписів. Тобто така “організація і діяльність”, згідно п.12 ст.92 Конституції України, має регулюватись “виключно законами”. І якщо Верховна Рада України ухвалить Закон України “Про центральні органи виконавчої влади” з визначенням тих галузей, для державного регулювання якими необхідно створення центрального органу виконавчої влади (не обов’язково міністерства), враховуючи важливість такої сфери регулювання, то цілком можлива зміна правового статусу органа державного регулювання в галузі цивільної авіацієї. До того ж для реалізації своїх повноважень Державіаадміністрації необхідна постійна взаємодія з певними центральними органами виконавчої влади, такими як Мінпромполітики (у частині сертифікації продукції, що випускається для потреб авіації), Міноборони (узгодження планування та використання повітряного простору, обслуговування повітряного руху), Адміністрацією Держприкордонслужби (щодо погодження переліку коридорів для перетинання державного кордону). А у зв'язку з невідповідністю правового статусу Державіаадміністрації порівняно з іншими міністерствами доцільно було б підвищити його статус до рівня центрального органу виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України з огляду на те, що до єдиної транспортної системи входить і авіаційний транспорт, а координація всіх видів транспорту здійснюється Міністерством транспорту України.