logo
Pidruchnik_ost / Підручник ост

2. Мета, завдання і принципи забезпечення безпеки цивільної авіації.

Важливе значення для характеристики системи забезпечення безпеки цивільної авіації мають також його мета, завдання і принципи.

Мета та завдання забезпечення безпеки цивільної авіації

Закон України „Про основи національної безпеки України” (ст. 6) серед пріоритетів національних інтересів України називає забезпечення екологічно та техногенно безпечних умов життєдіяльності громадян і суспільства, збереження навколишнього природного середовища137, що, в загальному сенсі і становить зміст забезпечення екологічної безпеки цивільної авіації. До основних загроз національним інтересам і національній безпеці України ст. 7 вказаного закону відносить зокрема: загрозу використання з терористичною метою об'єктів (до яких треба віднести і об’єкти цивільної авіації) на території України, небезпеку техногенного тероризму; значне антропогенне порушення і техногенна перевантаженість території України, зростання ризиків виникнення надзвичайних ситуацій техногенного характеру138 – що повною мірою може бути віднесено до основних загроз безпеці цивільної авіації. Використовуючи метод сходження від абстрактного до конкретного, можна зробити висновок, що деякі основні напрями державної політики з питань національної безпеки, закріплені в ст. 8 цього закону, є також основними напрямами державної політики щодо забезпечення безпеки цивільної авіації України зокрема визначає: участь у заходах щодо боротьби з міжнародними організованими злочинними угрупованнями та міжнародним тероризмом; адаптацію законодавства України до законодавства ЄС; реформування правоохоронної системи з метою підвищення ефективності її діяльності на основі оптимізації структури, підвищення рівня координації діяльності правоохоронних органів, покращення їх фінансового, матеріально-технічного, адміністративно-правового і кадрового забезпечення; зосередження ресурсів і посилення координації діяльності правоохоронних, розвідувальних і контррозвідувальних органів України для боротьби з організованою злочинністю; участь України в міжнародному співробітництві у сфері боротьби з міжнародною злочинністю, тероризмом; забезпечення належного рівня безпеки експлуатації промислових, військових об'єктів, споруд та інженерних мереж (до яких відносяться і об’єкти цивільної авіації); реалізація заходів щодо зменшення негативного впливу глобальних екологічних проблем на стан екологічної безпеки України, розширення її участі у міжнародному співробітництві з цих питань тощо139.

Кінцевою метою забезпечення безпеки цивільної авіації в Україні має бути власне досягнення необхідного рівня безпеки цивільної авіації в Україні. Завдань забезпечення безпеки цивільної авіації, які слугують досягненню цієї мети, перед Україною стоїть багато. Загалом для кращого розуміння їх можна умовно розділити на взаємоповязані групи:

  1. соціальні: забезпечення безпеки людини, суспільства і держави під час діяльності цивільної авіації;

  2. економічні: створення адекватної і економічно доцільної, необтяжливої для галузі і суспільства системи державного управління безпекою цивільної авіації (максимально дешевої при максимальній ефективності); забезпечення високої конкурентноздатності і розвитку галузі при необхідному рівні безпеки;

  3. управлінські: реформування системи управління шляхом створення комплексної, цілісної, ефективної і гнучкої системи управління безпекою цивільної авіації в Україні, і, в тій мірі, в якій це стосується міжнародних авіарейсів українських авіакомпаній та пасажирів, також на міжнародному рівні; забезпечення переходу на більш ефективні методи розробки, ухвалення і впровадження в життя управлінських рішень відповідно до світових стандартів;

  4. юридичні: реформування нормативно-правової бази з метою виконання всіх зазначених завдань;

  5. організаційні: створення організаційних умов для забезпечення реалізації правових норм в даній сфері.

Та оскільки безпека цивільної авіації є складним комплексним явищем, що включає в себе, принаймні, авіаційну безпеку, безпеку польотів та екологічну безпеку, для повнішого розуміння мети, завдань та принципів її забезпечення доцільно спочатку визначити їх для кожної складової окремо.

Концепція розвитку цивільної авіації України визначає основні напрями забезпечення безпеки польотів та авіаційної безпеки:

З Концепції розвитку цивільної авіації України141 можна зробити висновок, що метою забезпечення екологічної безпеки цивільної авіації є дотримання балансу між шкідливими наслідками діяльності цивільної авіації і потенційними можливостями довкілля у самовідновленні з урахуванням ефективності державних та галузевих заходів регулювання екологічної безпеки.

В Концепції визначаються також пріоритетні напрями забезпечення екологічної безпеки цивільної авіації: забезпечення обов'язкової сертифікації всіх об'єктів цивільної авіації на відповідність нормативним вимогам і екологічної експертизи всіх проектів та програм, що стосуються питань розвитку цивільної авіації; впровадження нової авіаційної техніки, яка відповідає вимогам національних та міжнародних стандартів щодо рівня шуму та емісії шкідливих речовин; проектування, будівництво, реконструкція, ремонт та експлуатація аеропортів України з урахуванням вимог екологічної безпеки; розроблення та впровадження нових ресурсозберігаючих та екологічно чистих технологій обслуговування, ремонту та експлуатації об'єктів, екологізація сучасних технологій; впровадження системи екологічного моніторингу та регулювання стану навколишнього природного середовища в авіатранспортних процесах на основі сучасних інформаційних технологій; розроблення та впровадження економіко-господарських механізмів з дотриманням вимог екологічної безпеки під час технічного обслуговування, ремонту та експлуатації авіаційної техніки142. Цілком правильно Концепція вказує на ще одне важливе завдання: розроблення та реалізацію Комплексної програми екологічної безпеки в авіатранспортній діяльності, що обумовлено розвитком цивільної авіації, яка є значним джерелом шкідливого впливу на навколишнє природне середовище143.

Саме ці напрями частково визначають завдання забезпечення безпеки цивільної авіації, а отже і адміністративно-правового забезпечення, як частини цілого.

Певною мірою основні завдання забезпечення безпеки цивільної авіації можна визначити через завдання Державіаадміністрації, оскільки саме на неї покладені основні завдання і функції в цій сфері. Серед цих завдань, закріплених в п. 3 Положення Державну авіаційну адміністрацію: здійснення державного контролю та нагляду за безпекою цивільної авіації; організація розроблення нормативно-правової бази для регулювання діяльності у галузі цивільної авіації; сертифікація та реєстрація об'єктів і суб'єктів цивільної авіації та ліцензування їх діяльності; проведення розслідування інцидентів з цивільними повітряними суднами; здійснення заходів щодо забезпечення екологічної безпеки у галузі цивільної авіації144.

Також, до основних завдань удосконалення забезпечення безпеки цивільної авіації в Україні можна віднести реформування системи управління шляхом:

  1. систематичного і комплексного удосконалення правової бази в сфері безпеки цивільної авіації, шляхом її подальшої систематизації (головним чином, кодифікації), усунення прогалин і колізій в законодавстві, приведення до світових та європейських стандартів з обов’язковим урахуванням української специфіки, аналіз як позитивного, так і негативного досвіду; прийняття ряду важливих законів, посилення правової регламентації всього процесу забезпечення безпеки цивільної авіації;

  2. створення на основі системного комплексного підходу якісно нової цілісної системи державного управління безпекою цивільної авіації на основі поєднання ;

  3. створення ефективної системи громадського контролю за станом безпеки цивільної авіації, з метою забезпечення конституційного права громадян на життя, здоров’я (ст. 27 Конституції України145), безпечне довкілля (ст. 50 Конституції України146), інформацію, що стосується їх безпеки, недопущення випадків незаконного приховування та перекручення інформації, а також порушення конституційних прав і свобод в процесі забезпечення безпеки цивільної авіації (особливо це стосується прав на безпечне довкілля та інформацію осіб, що проживають поблизу розташування аеропортів, аеродромів, інших авіаційних об’єктів, які можуть становити загрозу для життя або здоров’я населення);

Метою Державної програми авіаційної безпеки цивільної авіації є створення адміністративно-правових засад щодо забезпечення авіаційної безпеки та ефективності діяльності цивільної авіації147, правового механізму, дія якого спрямована на виконання завдань держави в цій сфері: „забезпечення захисту, охорони та безпеки пасажирів, членів екіпажу, авіаційного персоналу, повітряних суден, об'єктів аеропорту та об'єктів радіонавігаційного забезпечення незалежно від їх форм власності та підпорядкованості”148.

В пункті 5 Державної програми авіаційної безпеки цивільної авіації визначено, що основним завданням Програми є здійснення заходів із забезпечення захисту, охорони та безпеки пасажирів, членів екіпажу, авіаційного персоналу, повітряних суден, об'єктів аеропорту та об'єктів радіонавігаційного забезпечення незалежно від їх форм власності та підпорядкованості149.

Забезпечення екологічної безпеки цивільної авіації сьогодні найменш нормативно врегульована складова забезпечення безпеки авіації в цілому. Це обумовлене відносною стабільністю, передбачуваністю ризиків та небезпек, внаслідок чого увага держави і суспільства постійно прикута до менш стабільних і мало прогнозованих проблем забезпечення безпеки авіації – в першу чергу, забезпечення авіаційної безпеки, яка останнім часом привертає до себе левову частку уваги держави і міжнародних організацій (особливо ООН та ІКАО).

Але проблема забезпечення екологічної безпеки цивільної авіації через свою прогнозованість не стає менш актуальною. Поняття екологічної безпеки цивільної авіації тісно пов’язане з конституційними правом людини на безпечне для життя і здоров’я довкілля (ст. 50 Конституції України150). В той же час Україна і міжнародні організації не приділяють цій проблемі достатньо уваги. Не існують і не розробляються державні програми екологічної безпеки цивільної авіації, сама проблема є недостатньо дослідженою. Українське законодавство, як правило, не виділяє екологічну безпеку цивільної авіації з усього комплексу проблем охорони навколишнього природного середовища.

Розглядаючи екологічну безпеку цивільної авіації, важливо в першу чергу визначити основні чинники негативного впливу цивільної авіації на навколишнє природне середовище. При цьому слід мати на увазі, що основним об’єктом такого негативного впливу є населення151.

Основними чинниками негативного впливу цивільної авіації на населення та навколишнє природне середовище є авіаційний шум і викиди (емісія) забруднюючих речовин (палива та продуктів його згорання), які в поєднанні з такими чинниками як близьке розміщення аеропортів до населених пунктів і застарілий парк повітряних суден може завдавати значної шкоди здоров’ю населення. Розміщення авіаційних об’єктів поблизу заповідників може завдати непоправної шкоди охоронюваним видам тварин, особливо шкідливо на яких впливає авіаційний шум.

Основним міжнародним документом в сфері екологічної безпеки цивільної авіації є Додаток 16 до Чикагської конвенції „Про міжнародну цивільну авіацію”, але він містить лише рекомендаційні положення стосовно авіаційного шуму (розділ 3, том 1). Гранично допустимий рівень авіаційного шуму встановлюють також норми льотної придатності (НЛГС-2) та державні стандарти (ГОСТ 17228-78, ГОСТ 17229-78, ГОСТ 23023-78), прийняті ще за часів СРСР. В 2002 році 33-ю Асамблеєю ICAO були затверджені нові стандарти для літаків стосовно рівня допустимого авіаційного шуму (розділ 4 тому 1 Додатку 16 до Чикагської конвенції „Про міжнародну цивільну авіацію”). Однак, не можна не погодитись з песимізмом вчених, які вважають, що нові стандарти можуть виявитись недостатніми через зростання обсягу авіаційних перевезень152. Пропускна спроможність аеропортів в країнах, де авіаційний транспорт найбільш розвинений, обмежується саме через перевищення нормативів авіаційного шуму, що, в свою чергу, стримує розвиток авіаційної галузі. Треба визнати, що в даному випадку науково-технічний прогрес, а не право не встигає за розвитком економічних відносин.

В Україні, через несприятливі для розвитку авіаційного транспорту економічні умови, обсяг авіаперевезень порівняно невеликий, тому авіаційний шум не став ще такою проблемою, як в Європі. Отже і введення більш жорстких стандартів авіаційного шуму для повітряних суден скоріше є передчасним, ніж актуальним в Україні. Причина перевищення нормативів авіаційного шуму полягає не в зростанні авіаперевезень, а в застарілому парку літаків. З введенням в дію нових стандартів авіаційного шуму для повітряних суден, що містяться в розділі 4 тому 1 Додатку 16 до Чикагської конвенції „Про міжнародну цивільну авіацію”, в Україні гостро постане проблема переоснащення парку літаків. Це може викликати справжню кризу в авіаційній галузі, тому до імплементації нових стандартів слід ставитись виважено.

Чинний ПКУ містить лише кілька положень стосовно екологічної безпеки цивільної авіації. Так, ч. 3 ст. 54 ПКУ встановлює, що власники аеродромів, експлуатанти, командири і члени екіпажів повітряних суден зобов'язані при експлуатації повітряних суден на землі та в повітрі запобігати шумам або зводити їх до мінімуму, а ч. 4 ст. 54 ПКУ забороняє скидання з повітряних суден шкідливих для здоров'я людей, навколишнього природного середовища речовин або інших відходів і матеріалів153. Вкотре не можна не зауважити декларативність норм ПКУ. Так, закріплюючи відповідальність за такі дії, не вказується конкретно ні в чому вона полягає, ні якими законодавчими актами встановлюється. Частиною 5 ст. 54 ПКУ, з метою запобігання шкідливому впливу повітряних суден на людей, тварин, навколишнє природне середовище, передбачається також право Уряду України встановлювати мінімальну висоту польоту, єдину для всіх повітряних суден чи окремо за типами повітряних суден154. Також, згідно ч. 6 ст. 54 ПКУ, польоти повітряних суден у повітряному просторі України з надзвуковою швидкістю повинні виконуватися на висотах, які виключають шкідливий вплив звукового удару на навколишнє середовище, за загальними правилами або у віддалених від населених пунктів районах, що відводяться спеціально для надзвукових польотів155. Окрім норм, що стосуються обов’язкової сертифікації, це практично вичерпний перелік законодавчих положень стосовно екологічної безпеки цивільної авіації. Очевидним є бланкетний, або, навіть, декларативний характер вказаних норм, відсутність в ПКУ механізму їх реалізації та притягнення до юридичної відповідальності за їх порушення.

Таким чином, основними завданнями для забезпечення екологічної безпеки авіації є:

  1. зменшення впливу на населення та навколишнє природне середовище авіаційного шуму;

  2. зменшення забруднення атмосфери: локального (в околицях аеропортів) паливом та продуктами його згорання та глобального забруднення (в першу чергу оксидами азоту, яке призводить до руйнування озонового шару).

Юридичними шляхами вирішення цієї проблеми є:

Існує кілька можливих шляхів зниження авіаційного шуму, які потребують правового регулювання і, особливо, державного управління в цій сфері:

  1. Зниження авіаційного шуму через методику малошумного злету і посадки – найбільш дешевий і простий на перший погляд спосіб, а тому дуже привабливий економічно для аеропортів. Але такий метод криє в собі небезпеку, на яку давно звернули увагу вітчизняні і зарубіжні фахівці – він є неприйнятним саме з точки зору безпеки польотів, оскільки збільшує ризик авіаційних подій. Ця методика злету була на думку експертів одним з факторів катастрофи літака „Боїнг-707” в 1961 році під час злету в аеропорті Нью-Йорку. Асоціація лінійних польотів США рекомендувала відмовитись від цієї методики. Але в Україні існує загроза поширення в майбутньому цієї методики в разі зростання обсягу авіаперевезень, тому її необхідно законодавчо заборонити або обмежити її використання.

  2. Зниження авіаційного шуму інженерними засобами шляхом переоснащення літаків та удосконалення їх конструкції. Цей метод сьогодні є найбільш розповсюдженим і перспективним. Можна включити до нього і розвиток надзвукової цивільної авіації, яка характеризується значно меншим рівнем шуму при злеті156.

  3. Покращення звукової ізоляції будівель в околицях аеропортів також є перспективним способом зменшення впливу авіаційного шуму на людину.

  4. Проектування і будівництво аеропортів і аеродромів за методикою, яка дозволить знизити рівень авіаційного шуму.

Але не треба забувати, що серйозну небезпеку для населення, особливо прилеглих до аеропортів територій, становлять авіаційні катастрофи. Велика кількість загиблих за останні роки свідчить про існування невирішеної проблеми. Певною мірою захист населення від авіакатастроф охоплюється поняттям забезпечення безпеки польотів, яке, виходячи з визначення157, включає в себе безпеку людей не тільки на борту повітряного судна. З іншого боку, захист населення від авіакатастроф, викликаних актами незаконного втручання в діяльність авіації є вже забезпеченням авіаційної безпеки. Таким чином ці поняття (забезпечення екологічної, авіаційної безпеки і безпеки польотів) багато в чому перетинаються так, що їх не можна відділити одне від одного, тому більш доцільно в таких випадках говорити про безпеку авіації взагалі.

Серйозну загрозу для безпеки польотів становлять птахи. Не тільки скупчення їх поблизу аеродромів та на повітряних шляхах, а й навіть поодинокі птахи здатні спричинити аварію чи катастрофу, приклади чого трапляються регулярно. Така регулярність наштовхує на думку, що для вирішення даної проблеми зроблено недостатньо. Зокрема це стосується правових і організаційних недоліків, викликаних певною байдужістю нашої держави до цієї загрози. З самого початку історії авіації вона зовсім необґрунтовано розглядається як другорядна, в той час, як шкода, спричинена цим фактором, більш ніж суттєва. Причому її розмір залежить від декількох умов, таких як близькість аеропортів і повітряних шляхів до місць постійного скупчення або міграційних шляхів птахів, кількості авіаперевезень Якщо брати тільки грошовий вираз такої шкоди (збитки для авіакомпаній, в тому числі і на компенсаційні виплати) в США – лідера світових авіаперевезень – то вона складає 0,5 млрд. доларів на рік! Але ця сума – тільки „верхівка айсбергу”, адже вона не здатна відобразити немайнову шкоду – передусім людські жертви. І це при тому, що в США, на відміну від України, існує досить розвинена програма, спрямована на мінімізацію такої шкоди. Витрати на таку програму для України були б набагато менші, ніж відвернена шкода. Проблема зіткнень птахів і літаків може і повинна вирішуватись. Відомі на сьогоднішній день профілактичні заходи не в змозі повністю запобігти таким зіткненням, але здатні значно знизити їх кількість. Практика свідчить, що зіткнення відбуваються на певних висотах, переважно невеликих, оскільки птахи не можуть літати так високо, як літаки. Зона найбільшого ризику – район злету і приземлення, тобто аеродроми. КУпАП (ч. 1 ст. 111) встановлює адміністративну відповідальність за влаштування в районі аеродрому об’єктів, які сприяють масовому скупченню птахів158. Детальніше це питання розглянуто автором в параграфі, присвяченому адміністративній відповідальності.

Але ретроспективної юридичної відповідальності для вирішення проблеми зіткнення літаків і птахів недостатньо. Необхідно посилювати і позитивну відповідальність, широко застосовувати превентивні заходи.

Принципи забезпечення безпеки цивільної авіації

Принципи забезпечення авіаційної безпеки фактично закріплені в п. 6 Державної програми авіаційної безпеки цивільної авіації159, де вони неправильно визначаються як напрями. Концепція розвитку цивільної авіації України, містить лише принципи забезпечення безпеки польотів та авіаційної безпеки, до яких належать: пріоритетність збереження життя та здоров'я людей перед результатами виробничої діяльності; регламентація відповідальності фізичних та юридичних осіб за стан безпеки польотів та авіаційної безпеки; державне регулювання та державний нагляд за забезпеченням безпеки польотів та авіаційної безпеки всіма суб'єктами галузі цивільної авіації; незалежність технічних напрямів (безпека цивільної авіації, аеронавігація) державного регулювання від економічних; повсякденна профілактична діяльність, спрямована на забезпечення безпеки польотів та авіаційної безпеки згідно із законами та авіаційними правилами України; державна сертифікація всіх об'єктів та суб'єктів у галузі цивільної авіації; незалежне та об'єктивне розслідування авіаційних подій з метою виявлення їх причин та розроблення профілактичних заходів щодо запобігання їм160. Таким чином, ігнорується екологічна безпека цивільної авіації, яка в вищезгаданій Концепції розглядається як складова безпеки цивільної авіації наряду з авіаційною безпекою та безпекою польотів. Отже можна констатувати, що сьогодні в Україні не тільки не має законодавчо визначеного терміну „безпека цивільної авіації”, але й не визначено законодавчо основні принципи, на яких забезпечення безпеки цивільної авіації має будуватись.

Важливий принцип закріплено в п. 12 Положення про використання повітряного простору України: діяльність, пов’язана з використанням повітряного простору, а також діяльність, що може становити загрозу безпеці польотів, допускається тільки після отримання відповідного дозволу (сертифіката, ліцензії) та за умови дотримання необхідних запобіжних заходів161.

На думку деяких вчених, основу принципів, на яких будується безпека цивільної авіації, слід шукати в положеннях документів ІКАО162. Зокрема, вказують, що польоти мають здійснюватись з пунктів, які відповідають всім вимогам і захищені від актів незаконного втручання; держави зобов’язані розробляти і застосовувати законодавство і процедури, необхідні для забезпечення безпеки цивільної авіації; заходи безпеки мають відповідати Стандартам і Рекомендованій практиці ІКАО, бути адекватними ступені загрози; держави зобов’язані переслідувати в кримінальному порядку або видавати будь-яку особу чи осіб, які здійснили акт незаконного втручання в діяльність цивільної авіації будь-якої держави163.

Принцип відповідальності експлуатантів за забезпечення безпеки своїх повітряних суден закріплено в п. 66 Державної програми авіаційної безпеки цивільної авіації164.

В науці міжнародного повітряного права набув поширення принцип убезпечення цивільної авіації165. Ю.М. Малєєв166, В.І. Рижий167 наголошують на необхідності міжнародного визнання загального принципу убезпечення будь-яких польотів в повітряному просторі. Прибічники цієї концепції мають на увазі необхідність єдиного правового регулювання будь-яких (цивільних, військових чи космічних) польотів в єдиному повітряному просторі. Автор частково поділяє таку точку зору, однак слід мати на увазі, що організаційно-правові аспекти такого „убезпечення” для цивільних, військових і космічних польотів будуть суттєво різнитись, тому і підхід до них має бути диференційований, з урахуванням їх специфіки. В той же час, комплексний підхід до забезпечення безпеки польотів (цивільних, військових чи космічних), в умовах стрімкого розвитку авіаційної та космічної галузі, збільшення навантаження на повітряний простір, в тому числі і за рахунок невеликих літальних апаратів, вкрай необхідний. Особливо це стосується так званої „малої” та спортивної авіації, діяльність якої в Україні в правовому відношенні мало врегульована, а стан забезпечення безпеки таких польотів залишає бажати кращого. В той же час, саме через правову неврегульованість, „мала авіація” сьогодні становить серйозну загрозу для безпеки людини, суспільства і держави, і може стати зручною зброєю тероризму.

Досліджуючи принципи забезпечення безпеки цивільної авіації, доцільно виділити з їх числа загальноправові і специфічні саме для цього інституту.

До загальноправових принципів забезпечення безпеки цивільної авіації слід віднести: верховенство права, дотримання прав людини, законність, гласність, гуманізм, принцип розподілу влади, поєднання інтересів особи, суспільства і держави, невідворотність покарання за правопорушення, що посягають на безпеку цивільної авіації тощо. Загально-правові принципи, в тому числі конституційні, мають слугувати фундаментом для всього механізму забезпечення безпеки цивільної авіації. Всі вони мають свою специфіку в даній сфері правовідносин, яка розкривається в спеціальних принципах.

До спеціальних принципів забезпечення безпеки цивільної авіації можна віднести: системний комплексний підхід в державному управлінні цією сферою, принцип поєднання вертикальної і горизонтальної моделі державного управління, демократичний цивільний контроль населення через інститути прямої і непрямої демократії за діяльністю всіх суб’єктів забезпечення безпеки цивільної авіації, чітке розмежування завдань, функцій і повноважень та взаємодія між всіма суб’єктами забезпечення безпеки цивільної авіації, адекватність заходів забезпечення безпеки цивільної авіації реальним і потенційним загрозам, використання в інтересах України міждержавних систем та механізмів міжнародної колективної безпеки, оптимальність співвідношення стану безпеки цивільної авіації та витрат на її забезпечення, комплексне використання профілактичних правових, політичних, економічних, ідеологічних заходів, поєднання правових і неправових (організаційних) форм забезпечення безпеки цивільної авіації, поєднання гласних і негласних методів, режим державної таємниці щодо конкретних способів і тактики забезпечення безпеки цивільної авіації, пріоритетність профілактичних заходів.