Городское планирование и развитие

Традиционное подозрительное отношение к городам, характерное для многих американцев, доходит подчас до критики городского планирования как такового. Выдвигаются аргументы в пользу дальнейшего «расползания» городов и формирования транспортных систем, характерных для этого процесса. Вот некоторые типичные суждения.

«Планирование противоречит принципам нашего свободного общества». Планирование городов и агломераций, а также их транспортных систем – естественная функция разумного общества. Необходима постановка долгосрочных целей, отвечающих общественным интересам. Очевидно, однако, что с помощью решений, исходящих из краткосрочных индивидуальных или групповых интересов, достижение этих целей невозможно. Хотя реализация планов городского развития налагает подчас некоторые ограничения или предъявляет некоторые требования к отдельным личностям и их поведению, она делает город более удобным для жизни, обеспечивает его эффективное развитие и укрепляет социальные взаимодействия. Рациональное планирование способно переломить вредные и разорительные для города тенденции, а также открыть для него новые перспективы развития.

Никто не станет спорить с тем, что хорошо организованные частные компании обязаны планировать свое будущее. Сходным образом главная обязанность правительства состоит в том, чтобы планировать развитие систем общественных благ и услуг в целом и транспортных систем в частности. Каждый этап в эволюции человеческой цивилизации характеризуется более высоким уровнем планирования и организации общества.

Хилтон [Hylton, 1995] в своей книге, посвященной территориальному планированию, а также защите земель и местных сообществ Пенсильвании, обращает внимание на резкий контраст, зачастую наблюдаемый между реализацией долгосрочных планов частными лицами и корпорациями, с одной стороны, и государственными агентствами, с другой: «Успешные люди и успешные корпорации ставят цели и формируют планы для их достижения. Штат Пенсильвания как таковой подобных планов не имеет. Администрация Пенсильвании ежегодно тратит миллионы долларов налоговых денег и обеспечивает занятость более 650 тысяч жителей, не имея при этом ясного представления о том, чего она хочет достичь...».

Планирование и реализация планов никоим образом не противоречит идеалам свободного общества. Более того, наиболее продвинутая практика городского и транспортного планирования характерна для некоторых, наиболее демократических стран мира, таких как Швейцария, Нидерланды или Скандинавские страны.

«Рост пригородов показывает, что люди предпочитают проживание в односемейных домах городскому образу жизни и квартирам в многоэтажной застройке». Множество факторов препятствует формированию привлекательной городской среды: невозможность практической реализации координированных планов землепользования и развития транспортной системы; планировка городов, пренебрегающая человеческими потребностями на макро– и микроуровне; расовые и национальные предрассудки и т. д. Все эти факторы ограничивают выбор вариантов расселения и деформируют рыночные условия. Например, во многих городах жилой фонд городского центра состоит в основном из двух компонентов – роскошных апартаментов и трущоб. Многие горожане, особенно имеющие детей, вынуждены перебираться в пригороды, где школы лучше, преступность меньше, а налоги ниже. В долгосрочном плане такие условия обостряют проблемы экономической и расовой сегрегации и ведут к ухудшению обстановки в городских центрах. Эти тенденции, в свою очередь, оказывают сильное негативное влияние на агломерацию в целом.

Дешевая земля и низкие налоги – сильные стимулы для развития жилищного строительства и ведения бизнеса в пригородных районах. Впрочем, многие из этих преимуществ являются таковыми только с позиций краткосрочных финансовых интересов застройщиков и покупателей. Что касается долгосрочной перспективы, то расползание пригородов становится причиной избыточного использования земель, высоких бюджетных затрат на развитие инфраструктуры, а также многочисленных негативных последствий для окружающей среды, за которые застройщики не платят. В конечном счете ничем не лимитированные частные инвестиции в экстенсивное освоение пригородных территорий ведут к сокращению бюджетных источников, необходимых для финансирования, содержания и ремонта застройки в старых городских районах, и, следовательно, к деградации этих районов. Депрессивность и социальные проблемы городских центров оказывают, в свою очередь, самое негативное влияние на экономическую успешность и качество жизни всей агломерации [Adler, 1995; Bank of America et al., 1995; Burrington, 1994; Whitman, 1998]. В долгосрочной перспективе ослабление городских центров ведет к потере накопленных агломерационных связей, которые являются одними из важнейших причин самого существования городов с момента их зарождения [Persky et al., 1991].

«Характер землепользования и облик агломераций должны определять свободный рынок». Свободный рынок – превосходный механизм для большинства сегментов экономики, однако некорректно заявлять, что все функции в экономике и обществе должны регулироваться механизмами свободного рынка. Городское и региональное транспортное планирование на всех уровнях, от местного до федерального, – это функции, относящиеся к ведению государства, свободный рынок в одиночку с этим делом не справится. Дело в том, что свободный рынок имеет тенденцию отражать краткосрочные коммерческие аспекты и игнорировать внешние эффекты – издержки и ущербы, которые терпят третьи лица, не принимающие непосредственного участия в экономических транзакциях. Планирование систем и объектов общественного назначения должно учитывать долгосрочные выгоды и издержки, равно как и множество не поддающихся количественному выражению аспектов, таких как воздействие на общество, на окружающую среду и качество жизни.

«Что бы мы ни делали, тенденции городского развития и транспортные привычки горожан изменить невозможно». Эта точка зрения, получившая название «гипотеза неизбежности», используется противниками перемен как вторая линия обороны. Но если критику современных тенденций уже нельзя опровергнуть и если критические аргументы признаются бесспорными, то вряд ли можно считать их нерелевантными посредством ссылок на то, что изменить существующие тенденции невозможно или что предпринимать такие изменения «слишком поздно». Впрочем, насколько обоснован сам тезис о невозможности изменений?

Бесспорно, устоявшиеся за много лет практики относительно выбора местожительства, размещения бизнеса, зависимости от автомобильных поездок, пренебрежения к пешеходам и т. д. накрепко впечатаны в «систему», т. е. нашли свое отражение в законодательстве, экономических отношениях и человеческих привычках. Однако даже эти обстоятельства не являются основанием для фаталистического подхода к проблеме. Можно обнаружить множество примеров, когда при возникновении серьезных вызовов или же появлении новых более удачных решений менялись традиционные правила и глубоко укорененные человеческие привычки.

Если бы, к примеру, в 1970-е гг. кто-то предложил запретить курение в зданиях, аэропортах и общественных центрах, этого человека обвинили бы в «непонимании свойств человеческой натуры и политических реалий». А мог бы кто-то в 1960-е гг. предположить, что миллионы американцев заново «откроют» для себя езду на велосипеде? Или что 40 000 американцев побегут марафон по городским улицам?

Обеспокоенность загрязнением воздуха, ухудшением окружающей среды и неумеренным потреблением энергии нарастает все быстрее. Она становится важным фактором в определении политических решений и бытового поведения горожан. Поэтому неправомерно говорить о том, что тенденции прошлого и настоящего в развитии городских транспортных систем изменить уже невозможно и что никакие политические решения не могут оказать существенного влияния на устоявшиеся тренды. За последние десятилетия «гипотеза неизбежности» была неоднократно опровергнута во многих городах и по самым разным поводам. Американское общество и американская система государственного управления неоднократно демонстрировали, что при очевидной необходимости изменений в стране могут трансформироваться и законодательные рамки, и устоявшиеся тренды, и устойчивые привычки.

«Нам все еще нужны города ?» В поисках ответа на этот вопрос была написана получившая широкую известность книга «Нужны ли Америке города?» [Persky et al., 1991]. Она отразила достаточно путаные представления о роли городов и характерное для многих урбанистов разочарование в способности наших агломераций сохранять качества территорий, удобных для жизни.

Тот факт, что наша цивилизация носит урбанистический характер, не вызывает сомнений. Достаточно сказать, что огромное большинство населения переселилось и продолжает переселяться в агломерации. Следовательно, вопрос заключается не том, нужны ли нам города, а в том, какими эти города должны быть в будущем. Очевидно, что они не будут напоминать моноцентричные города с высокой плотностью застройки, как, например, Чикаго или Балтимор 1900-х гг. Столь же ясно, что преемники городов – агломерации – по-прежнему останутся центрами деловой активности. Новые крупные поселения в виде «пригородов» не возникают в сельской местности вдали от сложившихся центров: не бывает «пригородов» без «городов». Следовательно, нет никаких сомнений в том, что в будущем города продолжат существование. По-видимому, однако, они будут лучше спроектированы: будет достигнута должная координация между разнообразными аспектами функционирования города и его транспортными возможностями. Будут отброшены идеи полной зависимости мобильности города от единственного вида транспорта.

Проблему несовместимости тотальной зависимости от автомобиля с идей города, удобного для жизни, необходимо решать, а не игнорировать в надежде, что она рассосется сама собой под разговоры о ненужности городов как таковых.

«Проблема заторов станет неактуальной в связи с грядущей телекоммуникационной революцией». Это очередной ошибочный, эскапистский миф. Появление телефона много десятилетий назад и его повсеместное распространение не оказали заметного влияния на объем индивидуальных перемещений. Аналогичным образом взрывное распространение, начиная с 1970-х гг., персональных компьютеров, факсов, электронной почты и других мощных средств коммуникации шло параллельно постоянному росту количества поездок и суммарного пробега автомобилей.

Дело в том, что объем коммуникаций и сделок нарастает столь стремительно, что они требуют увеличения числа поездок в дополнение к огромному объему сделок, осуществляемых с помощью телекоммуникаций. Недавние исследования Саломона и Моктэриана [Salomon, Moktarian, 1997] подтверждают это объяснение.

«Наши города с низкой плотностью застройки не годятся для общественного транспорта». Действительно, эффективность общественного транспорта сокращается пропорционально плотности застройки. Однако возможность создать хороший общественный транспорт зависит не только от плотности, но и от транспортной сети в целом, равно как и от организации перевозок.

Если уличная сеть и землепользование спланированы без малейшего внимания к пешеходам и общественному транспорту, автобусные перевозки не будут эффективными даже в районах со значительным уровнем деловой активности. Тем не менее существует множество пригородных районов с низкоплотной застройкой (например, в окрестностях Калгари, залива Сан-Франциско или Вашингтона), где эффективно работают не только автобусные маршруты, но и линии рельсового транспорта. Причина заключается в том, что пригороды располагают здесь подвозящими транспортными системами (велосипеды, легковые автомобили, автобусы), а в городских центрах созданы все условия для перераспределения пассажирских потоков с помощью автобусных, пешеходных и иных сообщений.

В районах с низкоплотной застройкой автомобили, безусловно, останутся основным видом транспорта, но эффективность их использования может быть увеличена за счет развития инфраструктуры для пешеходных и велосипедных сообщений, а также услуг общественного транспорта. Более того, во многих американских штатах, так же как и в ряде зарубежных стран, нарастает движение за внедрение концепции городского развития, ориентированной на общественный транспорт (TOD^[153]). Эта концепция не только обеспечивает более интенсивное использование общественного транспорта, велосипедных и пешеходных сообщений в пригородных районах, но и создает условия для разнообразных форм общественной жизни, а также предоставляет широкие возможности для активной деятельности местным жителям, особенно детям, молодежи и людям пожилого возраста. Кроме того, концепция TOD гораздо лучше соответствует целям устойчивого развития местных сообществ, нежели модель неограниченного расползания пригородов [Project for Public Spaces, 1997].