Четыре уровня транспортного планирования

В предыдущих разделах мы представили различные типы городских поселений и их транспортных систем с учетом ряда главных аспектов, таких как «крупность» городов, особенности городской политики и реальной практики функционирования. Представленные факты и сопоставления показывают, что большинство текущих проблем возникает из-за нежелания понимать транспорт как систему, взаимодействующую со всеми аспектами функционирования города.

РИС. 2.14. Концептуальная классификация процессов городского транспортного планирования

В данном разделе мы попытаемся проанализировать особенности и недостатки всей совокупности процессов, относящихся к транспортным системам, – принятия политических решений, планирования, проектирования, финансирования, строительства и текущей эксплуатационной деятельности, причем на разных уровнях: от отдельных объектов до взаимосвязей транспортной системы с городом или агломерацией в целом. Главным предметом нашего рассмотрения будет анализ текущего состояния и классификация процессов транспортного планирования на разных уровнях.

Планирование, организацию и функционирование городских транспортных систем можно классифицировать по объектам, масштабу и зоне охвата, предусмотрев, соответственно, четыре уровня классификации: от отдельных элементов системы до масштаба всего города (или всей агломерации). Мы выделили четыре уровня, схематически показанные на рис. 2.14:

• IV уровень: отдельные объекты инфраструктуры

Например: бульвары, перекрестки, пешеходные зоны или автобусные маршруты.

• III уровень: маршрутная сеть или система одного вида транспорта Например: уличная сеть, сеть велосипедных дорожек, система пригородных железных дорог.

• II уровень: интермодальная координированная система

В ее состав входит улично-дорожная сеть, различные виды общественного транспорта, пешеходные зоны и т. д.

• I уровень: взаимосвязь города и его транспортной системы

Речь идет о координации транспортной системы и города, его объектов и всех остальных функций, таких как экономика, жилищная сфера^[66], социальные условия. Это самый высокий уровень интеграции процессов планирования и управления.

Изучение опыта различных городов позволяет выявить, на каком уровне планирования и управления чаще всего наблюдаются успехи или неудачи, а также где встречается большинство типичных проблем.

Планирование и эксплуатационная деятельность на уровне IV обычно поставлены вполне удовлетворительно. Известно множество прекрасно спроектированных и эффективно используемых улиц, скоростных автомобильных магистралей, пригородных железных дорог и пешеходных торговых площадей (плаз). Проектировать и эксплуатировать отдельные объекты инфраструктуры с технической точки зрения проще всего. Более того, их обычно финансируют из единого источника, и управляет ими одна организация, например дорожная служба, компания (агентство) общественного транспорта, парковочная служба и т. д.

Уровень III требует большей координации, чем уровень IV, однако сети маршрутов отдельных видов транспорта обычно находятся под единой юрисдикцией, с единым финансированием и унифицированным управлением. Проблемы неэффективности могут возникнуть в отсутствие единой юрисдикции, т. е. в случаях, когда уличная сеть находится в ведении нескольких муниципалитетов или когда две действующие в одном районе транспортные компании осуществляют автономное планирование работы своих маршрутов.

Уровень II выходит за пределы какой-либо одной юрисдикции – дорожной службы, компании грузовых перевозок или агентства общественного транспорта. Он предполагает более высокую ступень организации, возлагаемой обычно на региональный орган управления транспортом. Осознание важности данного уровня транспортного планирования заметно возросло в последние десятилетия, что нашло отражение в Законе ISTEA, уделившем главное внимание вопросам интермодальной координации. Однако на практике (особенно в городах и агломерациях) до сих пор попытки решения многих проблем часто предпринимаются без должного внимания к вопросам взаимодействия различных видов транспорта.

Проведение системного транспортного планирования на данном, более высоком уровне осложняется необходимостью применения гораздо более сложных методик и моделей, чем те, что требуются для работы с отдельными видами транспорта. Еще одно серьезное препятствие – сохранение узкоотраслевой ментальности менеджеров и экспертов, представляющих различные виды транспорта, находящиеся зачастую под разными юрисдикциями. Противопоставление автомобилей общественному транспорту или же автобусов – трамваям, порождаемое узкоотраслевым опытом и столь же узкоотраслевыми эмоциональными предпочтениями многих профессионалов, нередко сильнее влияет на общественное мнение, нежели взвешенные суждения по поводу необходимости эффективных, хорошо скоординированных мультимодальных транспортных систем.

Персонал специализированных транспортных организаций, таких как дорожные службы, автобусные или железнодорожные компании, мало осведомлен о других видах транспорта и даже предубежден против них. Это обстоятельство зачастую ведет не к кооперации, а к сугубо непродуктивной конкуренции между различными видами транспорта, наивным противопоставлениям частных автомобилей общественному транспорту, восприятию пешеходов как помехи автомобильному трафику и т. д. Эмоциональные оценки «за» или «против» того или иного вида транспорта весьма распространены даже среди теоретиков, занимающихся анализом городских транспортных систем. Это обстоятельство мы еще обсудим в главе 5.

Уровень I — высший уровень координации городского планирования и развития. Именно на этом уровне осуществляется планирование транспорта как функциональной системы, связанной с другими важнейшими аспектами функционирования города, такими как расселение, экономическая и социальная активность, экология (см. рис. 2.14). Подобное планирование—наиболее сложное как в теории, так и на практике. Наиболее важную роль в долгосрочном плане оно играет в агломерациях. Для организации, планирования, финансирования и внедрения транспортных систем в координации с другими аспектами функционирования города необходимы специальные, зачастую весьма неординарные меры. Без выхода транспортного планирования на уровень I города редко достигают удовлетворительной степени эффективности и удобства для жизни. Наблюдаемые в настоящее время активные усилия к достижению более устойчивых форм городского развития еще в большей степени повышают потребность в таком планировании.

Проблемы большинства городов состоят не только в неудовлетворительном либо неадекватном планировании на уровне I, но главным образом в неспособности применить его результаты на практике. Городское планирование (включающее землепользование, зонирование, транспортные сети, объекты и сооружения) обычно осуществляют наделенные специальными полномочиями региональные планирующие организации или предусмотренные законодательством территориальные планирующие организации агломерационного уровня (МРО^[67]).

РИС. 2.15. Схематическое изображение уровней городского транспортного планирования

Однако во многих штатах и странах эти региональные правительственные организации не обладают властью, достаточной для внедрения намеченных планов вопреки сопротивлению отдельных округов, районов и других территориальных единиц, входящих в агломерацию. Таким образом, местнические интересы вместе с давлением политиков и лоббистов обычно сводят на нет большую часть работы, проводимой на уровне I и имеющей ключевое значение не только для эффективности транспортных систем, но и для формирования городов, удобных для жизни.

Представленная классификация уровней городского транспортного планирования помогает понять его масштабы и организацию процесса. Взаимоотношения различных компонентов этого процесса схематически представлены на рис. 2.15. Проекты на уровнях IV и III разрабатываются в рамках одного вида сообщений – «автомобили – дороги» или общественный транспорт. Планирование уровня II интермодально и охватывает, например, пешеходные сообщения, общественный транспорт и систему «автомобили—дороги». Наконец, планирование на уровне I касается транспортной системы в целом, причем в увязке со всеми прочими аспектами функционирования города. На этом уровне анализируется долгосрочное влияние на городскую среду отдельных видов транспорта или их сочетаний. Как показано на упомянутой диаграмме, системы общественного транспорта в принципиальном плане создают условия для концентрации очагов городской активности, в то время как системы «автомобили —дороги» вызывают по большей части их рассредоточение.

Принципиально различное влияние двух этих систем на социальный облик урбанизированных территорий отмечают Вайрих и Линд [Weyrich, Lind, 1996]: «Исторически общественный транспорт помогает возникновению сообществ, в то время как автомобиль способствует их размыванию». Они также подчеркивают, что люди, которые пользуются общественным транспортом, пешком доходят от дома до остановки, чаще встречаются с соседями и знакомятся с ними, благодаря чему микрорайон становится сообществом. «Напротив... средний пользователь автомобиля выезжает из гаража, включает обогрев (или кондиционер) и аудиосистему, закрывает пультом гаражные ворота и уезжает на работу. Он не видит соседей, в лучшем случае—их автомобили. Каждый горожанин изолирован в своем автомобиле, что, разумеется, не способствует формированию соседского сообщества. В сущности, это ведет к прямо противоположному результату».

Полезно соотнести концепцию четырехуровневого планирования с некоторыми реальными событиями. Например, требования закона ISTEA по поводу развития интермодальных транспортных систем направлены на вывод транспортного планирования на уровень II, т. е. на рассмотрение транспортной системы в целом. Эти же требования предполагают учет воздействия транспортной системы на городскую среду обитания и удобство города для жизни (т. е. выход на уровень I). Одновременно требования этого закона несовместимы с практикой разработки отдельных изолированных друг от друга проектов, т. е. со сложившимися стереотипами работы на уровнях IV и III.

С другой стороны, дерегулирование общественного транспорта в Великобритании было основано на выводах доклада под названием «Автобусы» [Department of Transport, 1984], сводившихся к тому, что самой большой транспортной проблемой британских городов является дефицит провозных возможностей общественного транспорта. По сути дела, эти выводы фокусировались на проблемах уровня III (узкие места отдельно взятой системы общественного транспорта), но полностью обходили вопросы радикального отставания Великобритании от других развитых стран Европы по части координации интермодальных транспортных систем с городским развитием. Другими словами, здесь были полностью проигнорированы аспекты, относящиеся к уровням II и I.

РИС. 2.16. Последовательность планирования городской транспортной системы

В реальности одним из результатов дерегулирования автобусного транспорта в Великобритании стал запрет на деятельность интермодальных транспортных компаний^[68], т. е., по сути дела, законодательный запрет конструктивной работы на уровнях III и II. Дерегулированные автобусные системы, таким образом, деградировали до планирования уровня IV, в лучшем случае – уровня III. Планирование и централизованное управление городскими транспортными системами на уровнях II и I прекратились полностью.

Приведенная здесь классификация также помогает понять, как осуществляется управление транспортными системами в том или иной городе и какова здесь роль этих систем. Если планирование фокусируется лишь на отдельных объектах и сооружениях (уровень IV), а их взаимосвязь с другими видами транспорта и влияние на город в целом (уровни III, II и I) не учитываются, то город будет неэффективен и неудобен для жизни. Можно заключить, что транспортное планирование, законсервированное на уровне IV, является первопричиной многих транспортных проблем, а также конфликтов между городами и их транспортными системами.

Правильная с теоретической точки зрения последовательность планирования показана на рис. 2.16. Следует в первую очередь определиться на уровне общественно значимых целей с моделью города и городского сообщества, к которым мы будем стремиться. На основе этих определений (т. е. с учетом типа городского сообщества и конфигурации города) следует искать оптимальное для данного случая сочетание видов транспорта. Отталкиваясь от уже найденного базисного интермодального баланса, можно переходить к планированию отдельных транспортных сетей и объектов инфраструктуры.